根据2006年国家发展改革委出台的《产业投资基金管理暂行办法》，产业投资基金是指一种对未上市企业进行股权投资和提供经营管理服务的利益共享、风险共担的集合投资制度，即通过向多数投资者发行基金份额设立基金公司，由基金公司自任基金管理人或另行委托基金管理人管理基金资产，委托基金托管人托管基金资产，从事创业投资、企业重组投资和基础设施投资等实业投资。
尤为引人关注的是，在基础设施建设领域，产业投资基金可以解决三大问题：首先，是新建项目融资问题。政府通过发起母基金，吸引银行、保险等金融机构和实业资本提供新建项目所需要的资金，解决建设资金不足的问题。
其次，是存量项目债务问题。对于存量项目，政府可以通过多种方式，由产业投资基金设立的项目公司接手具体项目运营。尤其对于已到回购期的bt(建设-移交)类项目，原先政府的付费期是3~5年，产业投资基金介入项目后，政府通过授予特许经营权，政府的补贴或支付期限可以延长到10年甚至更长，大大减轻地方政府的短期偿债压力。
最后，是城投公司资产负债约束问题。过去绝大多数基建类项目都由地方城投公司负责融资、建设和运营，城投公司直接融资会造成资产负债表膨胀，提高城投公司的资产负债率，从而影响企业的银行贷款和债券发行。城投公司通过发起设立产业投资基金，以基金的形式筹集资金，可以实现表外化的融资，降低城投公司的资产负债率。
正是鉴于产业投资基金在基础设施建设领域独特的作用，我国许多地方政府甚至专门设立了政府投资基金，以便充分发挥财政资金对产业升级、基础设施建设的引导作用和杠杆作用。近期，财政部还专门出台了《政府投资基金暂行管理办法》，从政府投资基金的设立、运作和风险控制、预算管理等方面进行规范，以促进政府投资基金持续健康运行。
在ppp模式下，金融机构、地方政府或项目运营方签订产业基金合同，对能够产生稳定现金流并且收益率较为合理的基建项目进行合作，通过设立有限合伙制ppp产业投资基金的形式参与基础设施建设。
在笔者看来，ppp项目引入产业投资基金，既满足了产业投资基金追求长期稳定收益的风险偏好，同时对ppp模式的发展也具有重要的现实意义：
在 ppp模式下，产业投资基金的组织形式普遍为有限合伙型，其股东由一般合伙人(gp)和有限合伙人(lp)组成，gp承担无限责任，lp承担有限责任。在这类ppp产业投资基金中，gp除了承担基金的管理运作职能外，一般还担任劣后级，优先承担一定比例的投资风险和损失。lp享有优先级地位，不参与公司具体管理，但享有知情权和咨询权。gp一般是该产业基金的实际管理者和运作者，对lp负有保值增值义务，且双方按照约定的绩效指标对收益进行分账。
附表： 部分地方政府发起设立的ppp基金明细
地区 |
基 金 | 发布时间 | 总规模 |
基 金 募 集 |
河 南 | 河南省ppp发展投资基金 | 06/01 | 1000亿元 | 国家发改委批复河南投资集团筹备ppp发展投资基金，总规模1000亿元，首期开发引进50亿元。 |
江 苏 | 江苏省ppp融资支持基金 | 06/05 | 100亿元 | 基金总规模100亿元，每20亿元为一个子基金。由省市县财政共同出资10亿元，金融机构认购90亿元（江苏银行、交通银行、上海浦发银行、建设银行和农业银行分别认购18亿元）。 |
四 川 | 四川省ppp项目产业投资引导基金 | 09/29 | 300亿元 | 基金将按照市场化方式运作，首期规模定为100亿元，其中：川投集团出资30亿元，中航信托、交银国信等其他合伙人出资70亿元，力争在3-5年内规模达到300亿元。 |
新 疆 | 新疆ppp政府引导基金 | 10/19 | 1000亿元 | ppp政府引导基金由自治区与相关金融机构按1:9的比例建立，由专业化基金管理机构运作管理。自治区出资100亿元，招商银行和浦发银行各出资450亿元，基金规模1000亿元。 |
贵 州 | 贵州金砖ppp省级母基金 | 11/16 | 200亿元 | 其投资方式分为三种：通过认购各级政府的子基金通道对项目进行投资；通过认购社会资本方的项目基金或产业基金通道对项目进行投资；通过对已开工或已建成的市政工程类项目的工程款项进行置换投资。 |
山 西 | 山西省改善城市人居环境ppp投资引导基金 | 11/18 | 128亿元 | 省财政出资2亿元，北京首创集团出资2亿元，兴业银行3倍配比出资12亿元，设立16亿元的母基金。在此基础上，先期选择有成熟的符合城市人居环境ppp项目的市县，设立子基金，初步预计全省子基金总规模可达到128亿元。 |
山 东 | 山东省ppp发展基金 | 12/02 | 1200亿元 | 山东省政府引导基金出资80亿元，吸引银行、保险、信托等金融和社会资本1120亿元。2015年首批基金规模为400亿元，其中引导基金出资20亿元。 |
河 北 | ppp京津冀协同发展基金 | 12/10 | 100亿元 | 基金将在三年内分批落实到位，其中省财政出资10亿元，银行机构、保险、信托资金以及其他社会资本出资90亿元。2015年首批基金规模为30亿元。 |
浙 江 | 长兴县创新型ppp城市发展基金 | 08/17 | 120亿元 | 长兴县人民政府与复星集团·星景资本发起设立。 |
宁波市ppp投资基金 | 12/23 | 250亿元 | 中信信托与宁波市政府签署《宁波市ppp投资基金项目合作协议》，双方组建管理公司，正式运作宁波ppp投资基金。该基金为股权型基金，投资期限15年。 |
根据笔者的总结，在目前各地不断涌现的ppp产业投资基金中，根据基金发起人的不同，又可分成三种模式。一是由省级政府层面出资成立引导基金，再以此吸引金融机构资金，合作成立产业基金母基金，母基金再根据审核后的项目设立子基金，由地方财政做劣后级，承担主要风险。二是由金融机构联合地方国企发起成立有限合伙基金，一般由金融机构做lp优先级，地方国企或平台公司做lp的次级，金融机构指定的股权投资管理人做gp。三是由有建设运营能力的社会资本发起成立产业投资基金，社会资本一般都具有建设运营的资质和能力，在与政府达成框架协议后，通过联合银行等金融机构成立有限合伙基金，对接项目。社会资本与金融机构合资成立产业基金管理公司担任gp，金融机构作为优先级lp，社会资本作为劣后级lp，成立有限合伙形式的产业投资基金，以股权的形式投资项目公司。
ppp产业投资基金具有杠杆融资机制，通过一定的资本金可以撬动更多的资本介入，其增信设计主要以结构化方式来进行内部增信，一般主要方式是社会资本和金融机构作为优先级，政府作为劣后级。此外，其他的增信措施还有土地抵押担保、收益质押担保、第三方担保等。
ppp 产业投资基金的投资对象，一般以拥有稳定现金流的经营性ppp项目为主，适合投资的ppp项目通常应具备以下几个条件：项目融资需求大，收益长期稳定，如道路、通信、电力等;技术可靠，项目复杂程度适中;市场化程度较高;具有基于使用者付费的收费模式;具有较强的区域性。此外，对于准经营性和非经营性 ppp项目是否可以进行投资，取决于在考虑了政府提供的其他配套性补偿措施之后，项目是否具有盈利的空间。
ppp产业投资基金参与ppp 项目投资具有灵活的特点，既可直接投资地方政府确定的项目公司(即特许经营公司或运营公司)，作为股东持有项目公司股权，参与项目公司建设运营，分享项目公司收益;也可以债权或股权债权相结合的方式对ppp项目进行投资;还可参股地方政府发起设立的ppp基金，由其投资地方政府确定的ppp项目。
根据投资方式的不同，产业基金获得的收益也不同。产业投资基金以股权投资ppp项目的收入包括股权分红收益及股权转让增值收益;产业基金以债权投资ppp项目的收入主要为利息收入;还有其他合法性收入，比如获得地方性税收减免而形成的收益。
由于产业投资基金通常都有一定的期限，而ppp项目的周期可能长达数十年，因此参与ppp的产业投资基金一般需要多种方式退出。
ppp产业投资基金介入ppp，需要保持一定的资产流动性和资本增值，从而保证投资者的利益，同时也应确保与项目的融资需求相协调，不至于因产业基金的退出而影响ppp项目的正常运作。
ppp 产业投资基金的退出主要有以下几种方式：一是项目清算退出，具体是指产业投资基金资金投入到ppp项目公司后，在项目投资公司完成项目任务(或阶段性投资任务)后，通过项目投资公司清算(或注册资本减少)的方式，返还产业投资基金应当获取的股权收益，实现投资的退出;二是股权回购/转让退出，主要是指产业投资基金资金投入到ppp项目公司后，在项目投资公司完成项目任务(或合同约定投资任务)后，由项目发起人进行股权回购，或对外转让所持有的项目股权，通过溢价回购(转让)股权、获得合伙分红方式退出;三是资产证券化退出，具体是指产业基金资金投入到ppp项目公司后，以基础资产所产生的现金流为偿付支持，对项目资产信用增级，然后发行资产支持证券，获得投资收益后并退出;四是资本市场上市退出，主要是指选择经营性基础设施和特色产业中的优良资产进行打包，并在资本市场上市，实现资产增值收益。
