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“ppp项目大多是服务周期几十年的基础设施,政府支出责任覆盖项目全生命周期,从实现财政负担代际公平角度来讲,它是一种科学的可持续性预算支出安排,不属于政府隐性债务,”财政部ppp中心主任焦小平在会议期间接受记者独家专访时表示。
“从财政的角度来看,ppp本身就是一项积极财政政策。但是,ppp不是传统的政府投资模式,主要是通过机制改革创新,放宽准入,引进竞争机制,吸引社会资本优化增加供给,实现公共服务供给提质增效。”焦小平表示。
谈到下一步将如何规范和发展ppp,焦小平表示,主要包括:统一顶层设计,出台《ppp条例》;从政府部门、社会资本和金融机构等三个层面加强风险管理;清理存量,优化增量,深化细化规范管理;升级信息平台,加大公开透明度建设,提高服务市场和公众的能力;加快国际化进程,加强政策、市场互鉴互通,服务‘一带一路’倡议。
记者:近日,财政部向各省财政部门发出了《关于规范推进政府与社会资本合作(ppp)工作的实施意见(征求意见稿)》。该征求意见稿明确指出,规范的ppp项目形成中长期财政支出事项不属于地方政府隐形债务。那么,如何做好界定?您预计这会对行业带来什么影响?
焦小平:ppp项目大多是服务周期几十年的基础设施,规范的ppp项目政府支出责任覆盖项目全生命周期,从实现财政负担代际公平角度来讲,它是一种科学的可持续性预算支出安排,不属于政府隐性债务。ppp是一项以供给侧结构改革为主,以需求拉动为辅的政策机制。从需求侧来讲,ppp项目政府支出责任管理有总量控制限额“阀门”。所以说,我国ppp项目政府支出责任实行10%限额政策,是一种谨慎的制度安排,是有度可控的积极财政政策。这里要特别强调的是,在10%限额以内的、规范的ppp项目的政府支出责任不是政府隐性债务,但是,不规范的、超限项目的政府支出责任应纳入政府隐性债务管理。
记者:7月31日政治局会议提出“加大基础设施领域补短板力度”。ppp政策的调整是否和积极财政政策定调有关?
焦小平:刚刚已经讲到,从财政的角度来看,ppp本身就是一项积极财政政策。但是,ppp不是传统的政府投资模式,主要是通过机制改革创新,放宽准入,引进竞争机制,吸引社会资本优化增加供给,实现公共服务供给提质增效。
记者:关于ppp的10%红线问题,这次的征求意见稿仍未变动。目前,地方到达“10%天花板”的情况是怎样的?当前ppp行业整体面临的问题是什么?
焦小平:根据财政部项目管理库的统计结果,已完成采购的6万亿ppp项目以省为单位来考核,目前各省的政府支出责任最高的年份也低于3%,完全处于安全线内。从今年七月起,我中心已对库内项目政府支出责任动态监控预警。我们有信心,通过利用现代信息技术,如区块链、人工智能和云计算等,对所有在库项目实现动态监测,确保不出现超限风险。
自2014年开始推进新一轮ppp改革以来,当前ppp面临的主要问题是异化泛化不规范发展及由此引发的相关风险。泛化问题主要表现在概念泛化和部门分工分治;异化问题主要表现在ppp被简单作为一种政府融资工具,合作主体间没有实现合理风险分配,仍然存在政府变相兜底、承担所有风险的情况。目前来看,ppp不规范发展诱发的风险主要体现在三个方面:个别县(区)超政府支出责任限额、企业融资杠杆高和金融机构风险分担不合理等。截止8月底,全国只有14个县(区)超过10%限额,这些县区已停止新项目入库。
记者:未来将采取什么措施规范ppp的发展?
焦小平:一是统一顶层设计,预计今年内出台《ppp条例》;二是三管齐下控风险,包括政府部门、社会资本和金融机构等三个层面;三是清理存量、优化增量,深化细化规范管理;四是升级信息平台,加大公开透明度建设,提高服务市场和公众的能力;五是加快国际化进程,加强政策、市场互鉴互通,服务‘一带一路’倡议。
记者:征求意见稿还提出对ppp加大政策支持力度,首先是鼓励外资和民资参与,在中央预算内资金安排、ppp基金投资时对民企参与项目优先支持。那么,目前社会资本、外资的参与积极性如何?
焦小平:民营企业参与情况,这里有一个小样本可供参考:3812个已采购的项目共涉及社会资本6145家,其中民营独资和控股企业2230家、占比37%,民营企业参与的项目投资共计2.1万亿元、占34%。因为ppp市场刚刚大规模开放,民营企业现阶段参与度稍低是个正常现象。从长期来看,民营企业的参与率会逐步提高。对外资来讲,ppp市场是开放的,我们欢迎国际资本进入中国ppp市场。就目前现状来说,外资的确占比较低。主要原因有两个:一是中国企业在基础设施领域已具有全球竞争力,二是中国社会资本平均投资收益率要低于欧美发达国家。
记者:今年是改革开放40年,作为见证者,您的最大感受是什么?
焦小平:从我的角度看,改革开放释放出巨大的活力,使中国经济能够保持40年的增长,人民生活水平得到很大提高,人民的获得感和幸福感真真切切;中国已成为世界第二大经济体,国际地位显著提高,中华民族伟大复兴正在付诸实践。
记者:您认为,中国改革尤其是在财政体制改革方面的主要动力是什么?
焦小平:首先是释放社会活力,推动经济高质量增长,增加财政收入,满足人们日益增长的公共服务需求,特别是要兜住基本公共服务的底线。二是调节收入分配、维护社会公平、促进社会稳定,特别是在减少贫困、缩小贫富差距等方面要发挥积极作用。三是优化资源配置,优化发展环境,建立统一市场,发挥市场在资源配置中的决定性作用并更好发挥政府作用。
记者:未来,面临新一轮改革开放,在财政体制改革和投融资制度改革方面,您有什么建议?ppp等新型投融资模式,未来是否有新的变革或创新?
焦小平:自十八届三中全会以来,中国启动新一轮经济体制改革,坚持依法治国,发挥市场在资源配置中的决定性作用并更好发挥政府作用,推动国家治理现代化,实现高质量、可持续发展。财政体制改革要紧紧围绕这个基本任务展开。具体来说就是按照《预算法》的要求,建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,用好纳税人的每一分钱。ppp作为一种创新的公共服务供给模式,未来ppp的创新方向是进一步转变政府职能,深化“放管服”改革,充分释放市场创新活力,建立一个统一、规范、高效、透明的市场,推进质量变革、效率变革和动力变革,实现共建、共治、共享发展。
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