随着规范ppp管理力度的加强，2017年入库项目数量和规模出现较大幅度下降。从项目投资回报来看，可行性缺口补助项目最多，使用者付费类项目最少，国家示范项目落地率较高。
政府和社会资本合作（ppp）近年来在我国得到大力推广，发展势头迅猛，有力推动了供给侧结构性改革，助力加大基础设施和公共服务供给。但在应用、推广ppp过程中，存在伪ppp、ppp被违规利用、被沦为地方政府的变相举债融资工具等现象，偏离了ppp创新公共服务供给机制的本源，增加了地方政府隐性财政风险。为此，从2017年底开始财政部开展了大范围的项目库清理规范工作，不少不合规ppp项目被清理出库，取得了初步成效，为合规的ppp项目营造了良好的发展氛围。
01
规范发展 清退不合规ppp项目
2015年，ppp在我国呈现出井喷式发展势头，但随着ppp模式的推广、入库项目的增多，各种风险与问题也随之泛滥。这些问题主要集中在以下几个方面。
ppp被违规滥用、异化为地方政府的融资平台工具。ppp在我国快速推进的同时，出现了被泛化滥用、异化为新的融资平台等新情况、新问题，“明股实债”“固定回报”“保底承诺”“政府隐性担保”“以购买服务名义违规为ppp项目融资”等现象时有发生，有违ppp的根本宗旨与原则，加剧了地方政府隐性债务来源。如地方政府以各种方式向社会资本方承诺回购其投资本金、保障其最低收益和承担其投资本金损失，地方以政府购买服务名义违法违规融资，为ppp建设工程项目变相举债等。
一些ppp项目前期准备不充分、操作实施不规范。ppp运作的关键是前期要做好充分论证、充分准备，在操作时要规范实施。但是一些ppp项目在前期准备时不充分、在实施中不规范操作。如有的项目因征地受阻或因前期手续不全等问题而无法推进；有的项目未按规定开展“两个论证”，或存在虚假论证、“超过10%红线”等；有的ppp项目操作流程不按规范运作，不进行信息公开，建设与运营“两张皮”。
央企参与度过高，民企参与不足。以国家示范项目为例。截至2017年底，572个落地国家示范项目签约社会资本共944家，其中，国有企业（含国有独资、国有控股）549家，占比58%，是社会资本方的主力军；民营企业（含民营独资和民营控股）328家，占比34.7%；港澳台和外商40家，占比5%；其他27家，占比3%。央企参与过多，有违供给侧结构性改革中去杠杆及ppp要扩大社会资本合作的初衷。
项目结构不合理，使用者付费类项目比例低。目前进入管理库的ppp项目，可行性缺口补助项目、政府付费类项目、使用者付费类项目数量分别占比41.1%、40.4%、18.5%，这三类项目投资金额分别占比54.7%、30.6%、1.7%。ppp项目的初衷是鼓励更多的项目采用使用者付费模式，而尽可能减少政府付费模式。从目前项目结构来看，使用者付费类项目的数量和投资金额占比过低，说明绝大多数ppp项目都需要政府付费或政府对缺口进行补助，这无疑会加剧财政支出的压力。因此，ppp的项目结构不太合理，还需进一步优化，以提高使用者付费项目的数量和投资金额比例。
各地财政承担能力与ppp项目中的政府支出责任不匹配。总体来看，各地开展ppp情况差距较大。一般来说，ppp投资规模越大，政府未来面对的支出责任和财政风险可能越大，隐匿的风险也就可能越大。而财政收入越高，承担财政风险的能力越强。
为规范ppp发展，财政部ppp中心从2017年11月开始，在全国开展了ppp项目库清理工作。根据财政部数据，2017年发生退库项目973个，截至2018年4月23日，全国各地累计清理退库项目达1695个，涉及投资额1.8万亿元；需要整改项目达2005个，涉及投资额3.1万亿元。
发生退库的项目类型主要有：一是项目不适合采用ppp模式、不再继续采用ppp模式或项目停止。二是前期准备不到位、不规范。本次清库项目中，前期准备不到位的项目有506个，未按规定开展“两个论证”的项目有217个。三是不规范运作和公开ppp项目。有的项目不符合ppp规范的操作流程。本次清库项目中，不符合规范运作要求的项目有277个，未按规定进行信息公开的项目有488个。四是政府违规担保。本次清库项目中，涉嫌地方政府违法违规举债担保的项目有14个。五是其他原因。本次清库项目中，因其他原因被清退或整改的项目有1354个。比如一些项目在前期重复入库，后期逐步整合删减等。
02
ppp入库项目数量下降质量提高
随着规范ppp管理力度的加强，2017年入库项目数量和规模出现较大幅度下降。总体来看，全国各地ppp项目和投资差距较大；ppp项目库所涉及的19个行业中，市政工程、交通运输项目占据半壁江山；从项目投资回报来看，可行性缺口补助项目最多，使用者付费类项目最少，国家示范项目落地率较高。
据全国政府和社会资本合作（ppp）综合信息平台项目库数据显示，截至2017年12月31日，全国ppp入库项目共计14424个，累计投资额达18.2万亿元。为优化管理，财政部ppp中心将项目库中尚处于识别阶段，即未完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核，地方政府部门有意愿采用ppp模式的项目，纳入储备库管理，列入储备项目；将已处于准备、采购、执行和移交阶段，完成物有所值评价和财政承受能力论证审核的项目，纳入管理库管理。
数据显示，截至2017年12月31日，储备库项目共计7287个，占总项目库的50.2%，投资额为7.4万亿元；管理库项目共计7137个，占总项目库的49.48%，投资额为10.8万亿元。在管理库中，4408个项目处于准备、采购阶段，占管理库的61.76%；2729个项目处于执行阶段，0个项目处于移交阶段，ppp项目落地率为38.24%
从ppp项目行业分布情况看，ppp项目库涉及能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程、城镇综合开发、农业、林业、科技、保障性安居工程、旅游、医疗卫生、养老、教育、文化、体育、社会保障、政府基础设施和其他等19个一级行业。在管理库中，截至2018年1月31日，市政工程、交通运输、生态建设和环境保护项目数排前三，分别为2782个、1072个和574个，分别占全国ppp管理库项目总数的37.36%、14.40%和7.71%，接近全国ppp管理库项目总数的60%。
从ppp管理库项目地区分布情况看，管理库中各地项目数和投资额分布差距较大。截至2018年1月31日，河南、山东（含青岛）、湖南项目数量居前三位，分别为695个、679个、591个，占管理库项目总数的26.4%。深圳纳入ppp管理库项目只有1个，上海、厦门、西藏ppp项目各有2个。ppp管理库项目中投资额居前三位的是湖南、贵州、河南，分别为9198亿元、9058亿元、8394亿元，占管理库项目总投资的23.5%。ppp管理库项目投资额最低的是深圳和上海，投资额各为16亿元。
从ppp管理库项目投资回报机制分布情况看，管理库项目按投资回报机制构成分为可行性缺口补助类项目、政府付费类项目、使用者付费类项目。截至2017年12月31日，可行性缺口补助项目最多，共2930个项目，投资额为5.9万亿元，分别占管理库项目数量和投资金额的41.1%和54.7%；政府付费类项目居中，项目数为2884个，投资额为3.3万亿元，分别占管理库项目数量和投资金额的40.4%和3.6%；使用者付费类项目最少，项目数为1323个，投资额1.6万亿元，分别占管理库项目数量和投资金额的18.5%和14.7%。
来源：中国财经报 作者：赵全厚 张立承
